《行政強制法》實施：納稅人權(quán)益空間明顯增大
從今年1月1日起，一部新的法律逐漸成為稅企雙方熱議的焦點，那就是《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）。隨著這部法律的實施，長期作為稅收征管依據(jù)的《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征管法》）的一些規(guī)定將受到一定的沖擊，與以往相比，稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法行為也受到更加嚴格的限制。細讀這部新的法律，有關專家指出，納稅人的權(quán)益空間將明顯增大，但要切實維護好這些權(quán)益，要做的事情還很多。
納稅人權(quán)益更受尊重
《行政強制法》作為行政法的重要組成部分，是繼《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》之后，又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，與稅務機關關系重大。對納稅人而言，《行政強制法》實施后帶來的最大好處，就是自身的權(quán)益將會得到更好的尊重和保護。
作為一名基層的稅務干部，江蘇省無錫市惠山地稅局政策法規(guī)科科長楊杰表示，《行政強制法》對行政強制措施和行政強制執(zhí)行的法定權(quán)限、范圍、條件和程序進行了明確規(guī)定，對解決長期以來稅收保全、稅務強制執(zhí)行、滯納金加收等日常執(zhí)法實踐中存在的“粗”、“散”、“亂”等問題設定了框架，有助于有效避免基層執(zhí)法人員在實施行政強制措施時的不當行為，也有助于納稅人充分表達訴求，維護征納雙方的合法權(quán)益。
比如，2011年7月，稅務機關發(fā)現(xiàn)某企業(yè)連續(xù)2個月沒有申報納稅，而且企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營也出現(xiàn)了不正常情況，于是責令該企業(yè)提供擔保。在該企業(yè)沒有提供擔保的情況下，稅務機關依法扣押了該企業(yè)的一批貨物。同年8月，稅務機關作出處理決定，責令該企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)補繳稅款15萬元。由于該企業(yè)到期未繳納，稅務機關發(fā)出催繳通知書，責令其在規(guī)定日期內(nèi)進行繳納，但該企業(yè)逾期仍未繳納。1個月后，稅務機關依法采取了強制執(zhí)行措施，拍賣了扣押的貨物。
在《行政強制法》實施前，稅務機關對納稅人采取上述稅收保全措施是完全合法的。但是上述案件如果發(fā)生在今年，那么在執(zhí)法程序上就出現(xiàn)了問題。因為《行政強制法》第18條規(guī)定了行政強制措施的10個程序，其中，有4個程序在《稅收征管法》中沒有規(guī)定：1.當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑；2.聽取當事人的陳述和申辯；3.制作現(xiàn)場筆錄；4.現(xiàn)場筆錄由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明。這4個程序是對《稅收征管法》規(guī)定的稅收保全措施的補充。在上述案例中，稅務機關在扣押貨物時，應按照《行政強制法》規(guī)定履行告知、聽取意見和制作現(xiàn)場筆錄的程序，否則就在程序上違法了。
記者發(fā)現(xiàn)，《行政強制法》的諸多規(guī)定，都使納稅人的權(quán)益空間明顯增大。比如，在查封、扣押納稅人的商品、貨物或其他財產(chǎn)時，《行政強制法》明確規(guī)定，“不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物”。但是《稅收征管法》卻既沒有明確查封、扣押的是“限于涉案的場所、設施或者財物”，也沒有明確“不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物”。對此，知名稅務律師、北京華稅律師事務所主任劉天永表示，《行政強制法》的很多規(guī)定都對稅務機關的執(zhí)法權(quán)限進行了限制，其要求比《稅收征管法》要嚴格得多。這對稅務機關的執(zhí)法提出更高要求的同時，也使廣大納稅人擁有了更大的權(quán)益空間。
用足用好有關自身權(quán)益的條款
據(jù)了解，以前的法律、法規(guī)對行政強制措施的實施程序沒有統(tǒng)一的規(guī)定，執(zhí)行中隨意性大，侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的情形時有發(fā)生。現(xiàn)在，《行政強制法》對實施行政強制措施的一般程序作了明確規(guī)定，對納稅人的權(quán)利是一種保護。但是，有權(quán)利是一回事，能不能用好權(quán)利則是另一回事。因此，有關專家建議廣大納稅人，首先要認真研讀《行政強制法》，尤其是那些和自身權(quán)益有關的條款，充分地加以利用。
“涉及程序方面的條款應該是納稅人重點關注的?！眲⑻煊勒f。他表示，納稅人和稅務機關之間的行政復議案件及訴訟案件中，稅務機關敗訴的主要原因是程序違法。而《行政強制法》恰恰強調(diào)的是行政強制行為在程序方面的合法性。因此，廣大納稅人應該格外注意稅務機關所有強制行為在程序上是否合法，如果稅務機關的強制行為違反規(guī)定的程序，納稅人可以以此向稅務機關提出反對意見，并保存好相關的證據(jù)。一旦稅務機關違反規(guī)定的程序?qū)嵤┝藦娭菩袨?，納稅人可以據(jù)此提出行政復議或者行政訴訟來切實維護自身的合法權(quán)益。
有關專家還提醒納稅人，根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，即便稅務機關采取了強制執(zhí)行措施，稅務機關對查封、扣押的場所、設施或者財物，也應當妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應當承擔賠償責任。對查封的場所、設施或者財物，稅務機關可以委托第三人保管，第三人不得損毀或者擅自轉(zhuǎn)移、處置。因第三人的原因造成的損失，行政機關先行賠付后，有權(quán)向第三人追償。因查封、扣押發(fā)生的保管費用由行政機關承擔。
劉天永表示，《行政強制法》新增了“協(xié)議執(zhí)行”的規(guī)定，即在強制執(zhí)行時，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當事人達成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。這個規(guī)定給予了企業(yè)與稅務機關協(xié)商的權(quán)利，可以在最大限度內(nèi)減少行政強制對納稅人的不利影響。因此，劉天永建議納稅人應注意利用這一規(guī)定，盡量減少損失。
要做的事情還有很多
有關專家表示，要切實尊重和保護納稅人的權(quán)益，不是《行政強制法》實施后就能自動實現(xiàn)這個目標的。換句話說，利用《行政強制法》更好地保護納稅人的權(quán)益，需要方方面面的進一步努力，要做的事情還有很多。其中的一個重要工作，就是盡快解決《行政強制法》與《稅收征管法》銜接不暢的問題。
從一般意義上講，規(guī)范行政強制領域的“一般法”應當優(yōu)先確立，這對實施具有特別領域的行政強制行為具有積極的指導意義。然而，在我國的現(xiàn)實情況中，往往都是特別領域的有關法律規(guī)定在先，而具有普遍意義的一般規(guī)定滯后。比如《行政強制法》就是在總結(jié)包括《稅收征管法》在內(nèi)的各行政特別法的基礎上制定的。由于《稅收征管法》與《行政強制法》銜接不暢，這對已經(jīng)習慣了《稅收征管法》規(guī)定的征納雙方而言，是一個全新的挑戰(zhàn)。
根據(jù)《行政強制法》對強制執(zhí)行程序的一般規(guī)定，行政機關作出強制執(zhí)行決定前，應當按照“以書面形式催告當事人履行義務、聽取當事人陳述和申辯、作出強制決定”這個程序進行操作。而按照《稅收征管法》的規(guī)定，稅務機關可以從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金，在程序上并沒有其他要求。
以江蘇省無錫市惠山地稅局為例，該局2011年6月份共加收滯納金303戶次，金額32.92萬元，7月份加收滯納金342戶次，金額26.49萬元，都是依照《稅收征管法》規(guī)定直接加收的。但是從今年開始，對納稅人加收滯納金時，每月就要增加書面催告、決定等法律文書制作及送達的任務，這對于人手本來就不足的基層稅務部門來說，將是個不小的工作量和工作壓力。
面對《行政強制法》與《稅收征管法》銜接不暢甚至相互沖突的問題，有關專家建議，現(xiàn)階段稅務機關應該按照以下原則來解決問題：對于《行政強制法》規(guī)定有法律、行政法規(guī)除外事項的，應該按現(xiàn)行《稅收征管法》及其實施細則執(zhí)行；對于《行政強制法》有規(guī)定，《稅收征管法》沒有規(guī)定的，應按《行政強制法》執(zhí)行；對于《行政強制法》沒有規(guī)定除外事項的，無論《稅收征管法》是否有規(guī)定，應一律按《行政強制法》執(zhí)行；對于《行政強制法》與《稅收征管法》都有規(guī)定，但規(guī)定存在不一致的，應按照《立法法》的規(guī)定，由全國人民代表大會常務委員會裁決；對于《行政強制法》沒有規(guī)定，《稅收征管法》有規(guī)定，且不與《行政強制法》抵觸的，可按照《稅收征管法》的規(guī)定執(zhí)行。
“要從根本上解決《行政強制法》與《稅收征管法》銜接不暢的問題，就是對《稅收征管法》進行修改?！眲⑻煊勒f。